Deutsche Rüstungsexporte in die Türkei – Von Null auf Hundert in einem Jahr

Mit dem wiederholten völkerrechtswidrigen Einmarsch der Türkei in die kurdischen Gebiete in Nordsyrien und Nordirak Anfang des Jahres 2018, bei dem auch Leopard 2-Panzer aus deutscher Produktion eingesetzt wurden, war auch für die damals CDU-geführte Bundesregierung unter Kanzlerin Angela Merkel und ihrem Koalitionspartner SPD ein Punkt erreicht, an dem sie ihre Rüstungsexportpolitik gegenüber dem NATO-Mitglied überdenken musste. Laut Bundesregierung wurden „unter dem Eindruck des türkischen Militäreinsatzes in Nordsyrien nur in Einzelfällen Genehmigungen für Ausfuhren erteilt“¹. Die damalige Bundesregierung bezeichnete jedoch erst den erneuten Einmarsch in Syrien 2019 offiziell als völkerrechtswidrig² und entschied, „keine neuen Genehmigungen für Exporte von Rüstungsgütern in die Türkei zu erteilen, die in Syrien zum Einsatz kommen könnten“³.⁴ Laut eigener Aussage der Bundesregierung sei jedoch bereits seit 2016 (türkische Militäroperation „Schutzschild Euphrat“ zwischen August 2016 und März 2017) eine „vertiefte Einzelfallprüfung“ vorgenommen worden aufgrund regionaler Konflikte.⁵

Die Einzelausfuhrgenehmigungen für Rüstungsgüter in die Türkei sind tatsächlich seit dem Jahr 2017 kontinuierlich gesunken, waren dabei aber auch leichten Schwankungen unterworfen. Allerdings muss dabei beachtet werden, dass es sich bei den vorliegenden Zahlen nur um Einzelausfuhrgenehmigungen handelt. Die Exportgenehmigungen für Gemeinschaftsprogramme (wie bspw. Airbus A400M und Eurofighter) an denen meist mehrere Produzenten beteiligt und teilweise eine Vielzahl von Ländern vorab festgelegte Empfänger sind bzw. die Beschaffung gemeinsam verabredet haben, werden meistens durch sogenannte Sammelausfuhrgenehmigungen (SAG) erteilt, in bestimmten Fällen jedoch auch Einzelausfuhrgenehmigung. Der Wert der Sammelausfuhrgenehmigungen findet sich in den seltensten Fällen in den medial beachteten Zahlen über genehmigte Rüstungsexporte wieder, da sie nicht einzeln für die Empfängerländer aufgeschlüsselt werden. Die Bundesregierung berichtet nur über die Summe der erteilten Sammelausfuhrgenehmigungen⁶sowie über die Anzahl der SAG pro Land⁷. Die Türkei ist u.a. an den Gemeinschaftsprojekten Airbus A400M und Evolved Sea Sparrow Missile (ESSM) beteiligt.

Die Einzelausfuhrgenehmigungen für die Türkei stellen sich seit 2016 gemäß den Rüstungsexportberichten der Bundesregierung(en) folgendermaßen dar und zeigen den deutlichen Rückgang der genehmigten Exporte:

2016: 83 Mio. €, 2017: 34,18 Mio. €, 2018: 12,86 Mio. €, 2019: 31,62 Mio. € (wobei gleichzeitig über 12 Ablehnungen im Wert von 14,5 Mio. € berichtet wurden), 2020: 22,9 Mio. € (davon 15.1 Mio. € im Zusammenhang mit Gemeinschaftsprojekten⁸), 2021: 11.1 Mio. € (davon 6,36 Mio. € im Rahmen von Gemeinschaftsprojekten), 2022: 4.51 Mio. €; 2023: 1,22 Mio. € (Zeitraum 1.1.-3.1.12)⁹.

Im aktuellen Jahr 2024 kam dann die große Wende, ohne das (für die Autorin) ersichtlich wurde, welche Entwicklungen dazu geführt haben. Dass einzig die (Wieder-) Aufnahme der Migrationsabkommen dazu geführt haben, erscheint zunächst unwahrscheinlich. Eine substanzielle Begründung wurde für die neuen Rüstungsexportgenehmigungen, geschweige denn insgesamt für die Neuausrichtung seitens der Bundesregierung nicht vorgelegt (und das muss sie laut Urteil des Bundesverfassungsgerichtes von 2014 leider auch nicht¹⁰).

Anfang Oktober wurde bekannt, dass der Bundessicherheitsrat (BSR) allein im September Rüstungsexporte an die Türkei im Wert von über 250 Mio. Euro genehmigt hatte. Bei den hier genehmigten Rüstungsgütern handelte es sich laut der Aufstellung des BSR gegenüber dem Wirtschaftsausschuss des Bundestages ausschließlich um solche, die für die türkische Marine bestimmt sind, wie etwa zur Luftverteidigung von Schiffen und Zulieferungen für U-Boote und Kriegsschiffe.¹¹ Kurze Zeit später teilte das Bundesausfuhramt (BAFA)¹² mit, dass die Allgemeine Genehmigung Nr. 36 („Marineausrüstung“)¹³ ab Ende Oktober nun auch für die Türkei gilt. Allgemeine Genehmigungen (AGG) sind eine Art „pro forma“-Genehmigung für bestimmte Rüstungsgüter in bestimmte Länder. Exporte der dort gelisteten sonstigen Rüstungsgüter (keine Kriegswaffen¹⁴) in die entsprechenden Länder müssen von den Unternehmen nicht mehr beantragt werden, sondern können direkt ausgeführt werden. Das BAFA hatte im September 2023 begonnen, diese in größerem Stil zu überarbeiten und erstmals Länder außerhalb der EU und NATO zu den begünstigten Ländern gezählt. Allerdings war die Türkei explizit von diesen ausgenommen worden. Die Erlaubnis nun auch in die Türkei „Marineausrüstung“ ohne Einzelfallprüfung zu exportieren, fügt sich somit ein in die Reihe der neuen Rüstungsexportentscheidungen der Bundesregierung zugunsten der Türkei.

Hier könnte die Bundesregierung nach dem Motto verfahren haben: „Alles was schwimmt, geht“. Dieser Jahrzehnte alte Spruch stellte darauf ab, dass der Export maritimer Rüstungsgüter – z.B. Kriegsschiffe – unproblematisch wäre, denn damit könnten im Empfängerland keine Menschenrechte verletzt werden, im Gegensatz zu z.B. Maschinengewehren. So wurden in der Vergangenheit entsprechende Exporte auch in autoritäre Regime gerechtfertigt. Ähnlich könnte die Bundesregierung nun also auch intern gegenüber kritischen Stimmen im Fall der Türkei argumentiert haben und nur maritime Rüstungsgüter freigeben.

Mitte Oktober dann traf Bundeskanzler Scholz den türkischen Regierungschef Erdogan und gab dabei bekannt, dass Deutschland nun (doch) dem Export des länderübergreifend produzierten Kampfflugzeugs Eurofighter in die Türkei zustimmt. Zuvor hatte Scholz den Export über ein Jahr lang abgelehnt, trotz Drucks der Türkei und der anderen beteiligten Produktionsländer (Spanien, Italien und Großbritannien).¹⁵ Da Deutschland Teile zum Eurofighter zuliefert, muss es entsprechend den Exporten zustimmen. Die Verhandlungen über den Erwerb von 40 Kampfflugzeugen werden nun in Großbritannien geführt, in dem die Endmontage stattfindet.¹⁶ Ob das Geschäft am Ende zustande kommt, ist noch unklar, seitens der deutschen Genehmigungsbehörden liegen jedoch aktuell keine Einwände mehr vor.

Die Genehmigung der Eurofighter für die Türkei ist vor allem vor dem Hintergrund zu kritisieren, dass die völkerrechtswidrigen Angriffe auf die kurdischen Gebiete in Nordsyrien und Nordirak immer auch mit Kampfflugzeugen erfolgt sind. Entsprechend besteht die Gefahr, dass auch die nächste(n) Angriffswelle(n) aus der Luft erfolgen werden. Zwar wird die Auslieferung der Eurofighter noch Jahre dauern, jedoch muss zum jetzigen Zeitpunkt davon ausgegangen werden, dass auch diese Kampfflugzeuge zu völkerrechtswidrigen Zwecken missbraucht werden. Die europäischen¹⁷ und internationalen Regeln¹⁸ zu Waffenexporten schreiben jedoch vor, dass, wenn das eindeutige Risiko besteht, dass mit den gelieferten Rüstungsgütern bspw. das humanitäre Völkerrecht oder „Frieden, Sicherheit und Stabilität in der Region“ gefährdet werden, der Export versagt werden muss. Die europäischen Regeln erlauben zwar die Berücksichtigung von Bündnis-Partnerschaften, wie der NATO, fordern jedoch, dass „die Berücksichtigung der Kriterien betreffend die Achtung der Menschenrechte und die Aufrechterhaltung von Frieden, Sicherheit und Stabilität in der Region nicht beeinträchtigt werden darf“.¹⁹ Vor kurzem jedoch haben die Türkei und der Irak eine Absichtserklärung (MoU) u.a. über militärische Zusammenarbeit und Terrorbekämpfung geschlossen.²⁰ Der Irak hat die PKK bereits als Organisation verboten, die Türkei erwartet nun deren Einstufung als Terrororganisation. Wenn sich diese Entwicklung fortsetzt, bedeutet das für die Kurden im Irak, das sie mindestens mit dem Einverständnis, wenn nicht sogar der direkten Unterstützung der irakischen Regierung bekämpft werden. Und das bedeutet auch, dass die irakische Regierung die türkischen Angriffe auf sein Territorium nicht mehr als Aggression verurteilen werden, wie sonst in der Vergangenheit. Diese Aggression jedoch stellt einen Ausschlussgrund für einen Rüstungsexport dar²¹ gemäß der europäischen Regeln und ist das Kriterium, das auch bei NATO-Staaten zumindest „berücksichtigt“ werden muss. Und auch mit Syrien bemüht sich die Türkei um Annäherung, jedoch dürfte eine nachhaltige Lösung hier noch längere Zeit in Anspruch nehmen.²² D.h., dass die Eurofighter-Exporte spätestens nach einer Einigung mit der syrischen Regierung zumindest rein formal nach den europäischen Regeln genehmigungsfähig wären²³. Daraus folgt jedoch weder eine Pflicht, geschweige denn ein Verständnis dafür, dass der türkischen Regierung Gewaltmittel zur Verfügung gestellt werden, mit denen Sie gezielt Zivilist:innen und zivile Ziele in den kurdischen Gebieten bombardiert hat. Im deutschen Verwaltungsrecht jedoch steht die korrekte Anwendung des vorgegebenen (Genehmigungs-)Verfahrens im Vordergrund und nicht das Ergebnis.

Die gegenwärtig noch bestehende, aber auch die vorhergehende Bundesregierung hat vor allem stark kritisierte Exportentscheidungen häufig damit begründet, dass diese im Rahmen von Gemeinschaftsprojekten stattgefunden haben²⁴. So wies die Bundesregierung in einer Antwort auf eine parlamentarische Anfrage im Oktober darauf hin, dass der größte Teil der genehmigten Ausfuhren in die Türkei im Rahmen von Gemeinschaft- und Kooperationsprojekten erteilt wurden.²⁵ Bei den Genehmigungen des Bundessicherheitsrates fehlte dann dieser Hinweis. Der Verweis auf Gemeinschafts– oder Kooperationsprojekte dient dazu, die eigene Verantwortung der Bundesregierung ein Stück weit auf die anderen beteiligten Länder abzuwälzen. Dass also nicht nur andere Länder von dieser Entscheidung der Bundesregierung abhängig sind, sondern vor allem auch den Export ihrerseits genehmigt haben²⁶. Da Teile der Grünen- sowie SPD-Fraktion im Bundestag tendenziell eher rüstungsexportkritisch eingestellt sind (oder waren), ist vorstellbar, dass die Wende bei den Exporten in die Türkei (wie auch bei Saudi-Arabien²⁷) dem Muster folgen, dass Waffenverkäufe, die allein aus Deutschland kommen, nur genehmigt werden, wenn eine Missbrauchsgefahr zu Menschenrechtsverletzung im Empfängerland ausgeschlossen ist (wie bei den maritimen Rüstungsgütern jetzt), während Exporten aus Gemeinschaftsprojekten zugestimmt wird.²⁸ Welche Argumente letztlich innerhalb der Regierung ausschlaggebend waren, ändert jedoch nichts daran, dass die türkische Marine massiv mit deutschen Rüstungsgütern auf- und ausgerüstet wird, trotz der ungeklärten und z.T. mit Drohungen verbundenen Gebietsstreitigkeiten im Mittelmeer v.a. mit Griechenland. Und nun auch die türkische Luftwaffe die Lieferung des europäischen Kampfflugzeugs Eurofighter erwarten darf, trotz ihrer Kriegsführung gegen die Kurden sowie der anhaltenden Verletzungen des Waffenembargos gegen Libyen.

Die wiederholten Verstöße der Türkei gegen das UN-Waffenembargo gegen Libyen hatte jedoch auch schon 2020 nicht dazu geführt, dass die Wartung der türkischen Airbus A400M durch die Firma Airbus eingestellt oder mindestens an Bedingungen geknüpft wurde. Obwohl bekannt wurde, dass genau mit diesen Maschinen eine regelrechte „Luftbrücke“ für Rüstungsgüter nach Libyen eingerichtet wurde.²⁹ Das militärische Transportflugzeug wurde und wird im Rahmen eines sogenannten Gemeinschaftsprogrammes³⁰ gebaut und Teile davon wurden auch in der Türkei produziert. 2014 nahm die türkische Luftwaffe die ersten von bis dahin zehn bestellten Maschinen in Betrieb. Ende 2019 hatte die Türkei mit einem der beiden rivalisierenden Machthaber in Libyen ein Abkommen über eine militärische Zusammenarbeit und ein Abkommen über Seegrenzen im Mittelmeer geschlossen. Letzteres hatte den schwelenden Konflikt um Erdgasvorkommen im Mittelmeer mit Zypern und Griechenland weiter angeheizt.

Zusatz: Vom Importeur zum Exporteur:

Laut SIPRI war die Türkei zwischen 2019 und 2023 unter den weltweit zwanzig größten Importeuren von Rüstungsgütern³¹ und Deutschland ihr viertgrößter Lieferant, hinter Spanien, Italien und Russland.³² Gleichzeitig war die Türkei in diesen Jahren auch der elftgrößte Rüstungsexporteur.

Die Türkei fördert seit langem die heimische Rüstungsindustrie, um langfristig in bestimmten Segmenten unabhängig von bestimmten Waffenimporten zu sein. Dies ist auch darin begründet, dass die Türkei eben immer wieder mit Sanktionen oder teilweisen Exportstopps belegt wurde. So hatten bspw. Finnland und Schweden seit dem türkischen Einmarsch in Syrien 2019 die Waffenverkäufe massiv reduziert bzw. ein Embargo verhängt. Die Türkei knüpfte seine Zustimmung zum Beitritt der beiden Länder zur NATO (Finnland 2023, Schweden 2024) an die Bedingung, dass die Exportrestriktionen fallen gelassen werden, was beide Länder auch taten. Auch die USA hatten bis vor kurzem bestimmte Exporte eingeschränkt, nachdem die Türkei das russische Flugabwehrsystem S-400 beschafft hatte³³.

Das „bekannteste“ türkische Rüstungsgut dürfte aktuell die Bayraktar-Drohne sein. Sie wird mittlerweile in 32 Länder exportiert, darunter in die Ukraine und Aserbeidschan. Letzteres hatte damit maßgeblich die jüngste kriegerische Auseinandersetzung mit Armenien für sich entschieden³⁴. Die Drohnen wurden auch mit Technik des Unternehmens Hensoldt beliefert, an dem die Bundesregierung seit Ende des Jahres 2020 25,1 Prozent der Anteile hält. Über das Tochterunternehmen von Hensoldt in Südafrika wurden Optische Systeme und Sensoren für die Drohnen geliefert. Und auch Unternehmen aus Deutschland erhielten bis mindestens 2018 Exportgenehmigungen für Teile, die in Drohnen verbaut werden können.³⁵ Deutschland ist also direkt und indirekt an der türkischen Drohnenproduktion beteiligt.

Ein Beitrag von Susanne Weipert, Referentin für Rüstungsexporte bei pax christi – Deutsche Sektion e.V. und Koordinatorin der „Aktion Aufschrei – Stoppt den Waffenhandel!“

Anmerkungen

1 https://dserver.bundestag.de/btd/19/012/1901241.pdf, Bundestagsdrucksache 19/1241, Antwort der Bundesregierung auf Frage 65

2 https://dserver.bundestag.de/btd/19/208/1920840.pdf, Bundestagsdrucksache 19/20840, Antwort der Bundesregierung auf Frage 21: „Hinsichtlich der „Operation Friedensquelle“ hat die Bundesregierung mitgeteilt, dass sie keine Gründe erkennen könne, die die Operation völkerrechtlich legiti-

mieren würden.“

3 https://dserver.bundestag.de/btd/19/176/1917662.pdf, Bundestagsdrucksache 19/17662, Antwort der Bundesregierung auf Frage 14

4 Auch die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages hatten in einer Ausarbeitung zu den völkerrechtlichen Aspekten der türkischen Militäroperation „Friedensquelle“ in Nordsyrien die türkische Rechtfertigung des Einmarsches als Selbstverteidigung verneint. https://www.bundestag.de/resource/blob/663322/fd65511209aad5c6a6eae95eb779fcba/WD-2-116-19-pdf-data.pdf

5 Siehe Fußnote 3

6 siehe bspw. Rüstungsexportbericht der Bundesregierung, 2021, S. 27, S. 30

7 Ebd., S. 134ff.

8 Rüstungsexportbericht 2020, S. 126, Anlage 12S. 133, Anlage 9a

9 https://dserver.bundestag.de/btd/20/096/2009662.pdf, Bundestagsdrucksache 20/9662, Antwort der BR auf Frage 10

10 BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 21. Oktober 2014, 2 BvE 5/11

https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2014/10/es20141021_2bve000511.html

11 https://www.spiegel.de/politik/ampel-regierung-genehmigt-wieder-waffen-exporte-in-die-tuerkei-a-dc5d8cb6-f602-4fdd-9e1e-a9251db30f9f

12 dem Wirtschaftsministerium unterstellte Ausfuhrbehörde. Das Wirtschaftsministerium ist federführend für Rüstungsexporte verantwortlich. Je nach Art der Rüstungsgüter und je nach Empfängerland werden andere Ministerien hinzugezogen und/oder der BSR mit der Entscheidung befasst.

13 https://www.bafa.de/SharedDocs/Downloads/DE/Aussenwirtschaft/AGG/afk_genehmigungsarten_agg_agg36_2024_10.pdf?__blob=publicationFile&v=2

14 Mit Ausnahme solcher, die im Rahmen sogenannter „Ertüchtigungsinitiativen“ exportiert werden. Diesen ist eine politische Entscheidung in den beteiligten Ministerien vorausgegangen, wodurch es, laut BAFA, keiner „zweiten“ Genehmigung bedürfe.

15 https://defence-network.com/40-eurofighter-fuer-die-tuerkei/

16 Je nach Empfängerländern findet die Endmontage und die Vertragsverhandlungen in einem der vier beteiligten Länder statt. In Großbritannien z.B. werden auch die Eurofighter für Saudi-Arabien endmontiert.

17 Gemeinsamer Standpunkt der EU (2008/944/GASP des Rates)

18 Waffenhandelsvertrag (ATT)

19 Kriterium 5 des Gemeinsamen Standpunktes der EU (2008/944/GASP des Rates). Die Formulierung „berücksichtigen“ stellt keinen absoluten Ausschlussgrund dar. Bei anderen Kriterien heißt es eindeutig, dass eine Ausfuhrgenehmigung „verweigert wird, wenn…“

20 https://www.reuters.com/world/middle-east/turkey-iraq-sign-accord-military-security-counter-terrorism-cooperation-2024-08-15/

21 Kriterium 4: „Aufrechterhaltung von Frieden, Sicherheit und Stabilität in der Region“ des Gemeinsamen Standpunktes der EU (2008/944/GASP des Rates).

22 https://www.washingtoninstitute.org/policy-analysis/turkey-wants-stitch-iraq-and-syria-back-together-part-1

23 Das Kriterium 2 „Achtung der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts“ kommt sehr wahrscheinlich nicht zu Anwendung. Die Verletzung der Menschenrechte muss im Empfängerland selbst und explizit mit dem gelieferten Rüstungsgut stattfinden. Die Verletzung des humanitären Völkerrechts, dass bei zwischenstaatlichen Konflikten zur Anwendung kommt, wird extrem eng ausgelegt – dahingehend, dass z.B. der Beschuss von Zivilist:innen und zivilen Einrichtungen ganz bewusst vorgenommen wurde und diese Intention auch bewiesen werden kann. Häufig als „Kollateralschäden“ dargestellte, aber gezielte Zerstörung ziviler Infrastruktur zum Beispiel stellen aus Sicht der Genehmigungsbehörden daher eher keinen absoluten Ausschlussgrund für einen Export dar.

24 Wie bspw. bei den Exporten nach Saudi-Arabien

25 https://www.bmwk.de/Redaktion/DE/Parlamentarische-Anfragen/2024/10/10-119.pdf?__blob=publicationFile&v=4

26 Die damalige Verteidigungsministerin Lambrecht sprach im Kontext der regemäßig kolportierten Kritik, dass Deutschland kein verlässlicher Kooperationspartner bei länderübergreifenden Rüstungsprojekten sei, davon, dass Deutschland seine „Moral“ nicht über die von anderen Länder stellen solle. Unerwähnt bleibt dabei jedoch, dass jedes Land der europäischen Union an den Gemeinsamen Standpunkt der EU zu Rüstungsexporten sowie an den internationalen Waffenhandelsvertrag (ATT) gebunden ist und jedes Land allein in der Verantwortung steht, seine Rüstungsexporte an diesen Regeln auszurichten. Problematisch ist entsprechend vielmehr, dass die anderen Partnerländer diese Regeln nicht oder nur unzureichend anwenden und im Umkehrschluss erwarten, dass andere das auch nicht tun.

27 Von dem Rüstungsexportstopp nach Saudi-Arabien von 2019-2023 waren Zulieferungen zu Gemeinschaftsprojekten ausgenommen.

28 Vor dem Hintergrund, dass auf europäischer Ebene zunehmend gemeinsame Beschaffungsprojekte geplant sind und damit auch deren Export zur Disposition stehen wird, muss davon ausgegangen werden, dass sich auch künftige Regierungen mit Argument der „Kooperationsfähigkeit“ ihrer Eigenverantwortung entledigen oder auf gemeinsame, verbindliche Regeln drängen werden.

29 https://www.tagesschau.de/investigativ/report-muenchen/airbus-tuerkei-libyen-101.html

Im UN-Bericht von 2023 zum Waffenembargo gegen Libyen wurde die Türkei erneut als Embargo-Brecher benannt.

30 Mehrere Staaten beziehen und produzieren wahlweise auch gemeinsam ein bestimmtes Rüstungsgut.

31 https://de.statista.com/statistik/daten/studie/1459800/umfrage/wichtigste-herkunftslaender-von-ruestungsimporten-in-die-tuerkei/

32 https://de.statista.com/statistik/daten/studie/152007/umfrage/anteil-einzelner-nationen-am-import-von-konventionellen-waffen/

33 https://www.swp-berlin.org/10.18449/2024A05/

34 https://www.rnd.de/politik/bayraktar-drohne-wie-kriegsgeraet-aus-der-tuerkei-zum-exportschlager-wird-TAX4HQMXPBB6DOFKOXXZ2SVX2Q.html

35 Bundestagsdrucksache 20/513, aus der Vorbemerkung der Fragesteller, https://dserver.bundestag.de/btd/20/005/2000513.pdf