Nach dem Ende von Christian Schmidts Amtszeit als Hoher Repräsentant für Bosnien und Herzegowina im Mai dieses Jahres ist die Nachfolge für das Spitzenamt des „Office of the High Representative“ (OHR) ungeklärt. Der Friedensimplementierungsrat der Vereinten Nationen konnte sich bislang nicht auf einen Nachfolger einigen. Der Hohe Repräsentant verfügt über weitreichende Befugnisse, um in die politische Ordnung des Landes einzugreifen. Während das Amt nun übergangsweise weitergeführt wird, verschärfen politische Spannungen im Land sowie Uneinigkeit zwischen der EU und den USA die Debatte über die zukünftige Umsetzung des Dayton-Friedensabkommens und die Rolle des OHR.
Fast dreißig Jahre lang arbeitete meine Bekannte, Michelle, als Montessori-Kindergärtnerin. Obwohl Erzieher*innen in Deutschland dringend gesucht werden, gestaltet sich ihre Jobsuche schwierig: Mal fehlen Zusatzqualifikationen, mal liegt der Arbeitsort zu weit entfernt, mal passt die Stelle nicht. Während ich ihr dabei zusehe, frage ich mich, welche Berufe eigentlich nie ausgeschrieben werden – und wie man Hoher Repräsentant für Bosnien und Herzegowina wird.
Die Frage ist augenzwinkernd gemeint. Doch der Gedanke liegt nahe, dass Michelle mit ihrer jahrzehntelangen Erfahrung im Schlichten von Konflikten, Finden von Kompromissen und Vermitteln zwischen unvereinbaren Interessen für eine solche Aufgabe womöglich besser geeignet wäre als so mancher Berufsdiplomat. Während ich ihr über die Schulter schaue, schweifen meine Gedanken weiter. Wenn sich für fast jeden Beruf eine Stellenausschreibung finden lässt – warum eigentlich nicht für den Hohen Repräsentanten für Bosnien und Herzegowina? Sie könnte ungefähr so lauten:
Gesucht wird eine Persönlichkeit mit Erfahrung in der Verwaltung eines souveränen Staates. Bewerber*innen sollten bereit sein, demokratisch beschlossene Gesetze außer Kraft zu setzen, gewählte Politiker*innen ihres Amtes zu entheben und bei Bedarf tief in das politische System eines europäischen Landes einzugreifen. Diplomatisches Geschick wäre von Vorteil. Eine demokratische Wahl findet nicht statt.
Eine solche Stellenausschreibung gibt es selbstverständlich nicht. Dennoch beschreibt sie ein Amt, das in Europa einzigartig ist. Der Hohe Repräsentant für Bosnien und Herzegowina verfügt über Befugnisse, die weit über klassische diplomatische Aufgaben hinausgehen. Seine Aufgaben wurden in Annex 10 des Dayton-Friedensabkommens festgelegt. Mit den Beschlüssen des Friedensimplementierungsrats von Bonn im Dezember 1997 erhielt das Amt zusätzlich weitreichende Eingriffsbefugnisse, die als „Bonn Powers“ bekannt wurden. Sie erlauben dem Hohen Repräsentanten unter anderem, verbindliche Entscheidungen zu treffen, Gesetze zu ändern sowie gewählte und ernannte Amtsträger*innen ihres Amtes zu entheben.
Während sich Bosnien und Herzegowina auf die allgemeinen Wahlen am 4. Oktober vorbereitet, befindet sich ausgerechnet dieses Amt selbst in einer Übergangsphase. Die Zentrale Wahlkommission hat Wahlen zum dreiköpfigen Staatspräsidium, zum Abgeordnetenhaus des Gesamtstaats, zum Parlament der Föderation Bosnien und Herzegowina sowie zur Nationalversammlung und zum Präsidenten der Republika Srpska angesetzt.
Der bisherige Hohe Repräsentant Christian Schmidt hat sein Mandat beendet; seit dem 1. Juli führt sein bisheriger Stellvertreter Louis J. Crishock die Amtsgeschäfte kommissarisch weiter. Inzwischen wird nicht mehr nur über eine Nachfolge gestritten, sondern über die Zukunft des Amtes selbst. Besonders bemerkenswert ist die Verschiebung in Washington. Die Vereinigten Staaten, einst wichtigste Architekten der Dayton-Ordnung, fordern inzwischen, dass der nächste Hohe Repräsentant deutlich weniger Befugnisse erhalten und die Verantwortung schrittweise auf die Institutionen Bosniens übergehen soll. Die US-Regierung verbindet dies ausdrücklich mit einer Abkehr von der Ära des von Washington geprägten „Nation Building“.
Über die Nachfolge ist zugleich ein Konflikt zwischen Washington und den europäischen Mitgliedern des Friedensimplementierungsrats sichtbar geworden. Die USA unterstützten den italienischen Diplomaten Antonio Zanardi Landi, während die meisten europäischen Staaten den französischen Diplomaten René Troccaz favorisierten. Der Friedensimplementierungsrat konnte sich zunächst auf keinen Nachfolger einigen. Laut Reuters stellte Washington zeitweise sogar seine weitere Beteiligung an der internationalen Präsenz in Bosnien und Herzegowina infrage.
Darin liegt eine historische Ironie. Fast drei Jahrzehnte lang lautete die zentrale Begründung für die internationale Aufsicht, Bosnien und Herzegowina sei politisch noch nicht stabil genug, um ohne sie auszukommen. Heute wird über ihren Rückbau diskutiert, obwohl viele der politischen Probleme fortbestehen. Die internationale Aufsicht könnte also nicht deshalb an Bedeutung verlieren, weil Bosniens Übergang abgeschlossen wäre, sondern weil sich die internationale Ordnung verändert hat.
Damit stellt sich eine grundsätzlichere Frage: Was bedeutet staatliche Souveränität, wenn ein Land auch drei Jahrzehnte nach Kriegsende unter internationaler Aufsicht steht? Und was bleibt von dieser Ordnung, wenn die Aufsicht endet, die gesellschaftlichen Probleme jedoch fortbestehen?
Der andere Wiederaufbau
Der politische Wiederaufbau war nur eine Seite der bosnischen Nachkriegsgeschichte. Parallel dazu vollzog sich ein tiefgreifender wirtschaftlicher Umbau, dessen Folgen bis heute in den Eigentumsverhältnissen, auf dem Arbeitsmarkt und in der Migration sichtbar sind.
Es wäre allerdings zu einfach, die wirtschaftlichen Probleme des Landes ausschließlich auf Privatisierungen oder internationale Wirtschaftspolitik zurückzuführen. Der Krieg zerstörte Produktionsanlagen, Infrastruktur und Handelsbeziehungen. Gleichzeitig zerfiel mit Jugoslawien jener gemeinsame Wirtschaftsraum, in den viele bosnische Betriebe eingebunden waren. Der Internationale Währungsfonds nennt für die spätere Deindustrialisierung mehrere zusammenwirkende Ursachen: die kriegsbedingte Zerstörung von Kapital, den Zusammenbruch industrieller Lieferketten innerhalb Jugoslawiens sowie die veränderten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen nach dem Ende des Kalten Krieges.
Auf diese Zerstörung folgte ein Wiederaufbau, der stark vom wirtschaftspolitischen Konsens der 1990er Jahre geprägt war. Internationale Finanzinstitutionen betrachteten Privatisierung, Liberalisierung, makroökonomische Stabilisierung und den Aufbau marktwirtschaftlicher Institutionen als zentrale Voraussetzungen wirtschaftlicher Erholung. Die Weltbank beschrieb ihre Tätigkeit in Bosnien und Herzegowina ausdrücklich als Verbindung von Wiederaufbau und Übergang zur Marktwirtschaft. Ziel war unter anderem der Aufbau eines stärkeren privaten Sektors und eines einheitlichen Wirtschaftsraums.
Dieser Wandel bedeutete mehr als den Austausch wirtschaftspolitischer Instrumente. Er veränderte die Eigentumsverhältnisse selbst. Das jugoslawische Modell beruhte auf gesellschaftlichem Eigentum und betrieblicher Selbstverwaltung und unterschied sich damit sowohl vom klassischen privaten Unternehmenseigentum westlicher Marktwirtschaften als auch vom zentralisierten Staatseigentum sowjetischen Typs. Im Zuge der Transformation wurden gesellschaftliche Unternehmen privatisiert und Eigentumsrechte neu verteilt. Selbst eine spätere Evaluation der Weltbank kommt zu dem Ergebnis, dass Privatisierungen unter den besonderen Bedingungen eines Nachkriegsstaates erhebliche wirtschaftliche und soziale Nebenwirkungen entfalten konnten.
Damit veränderte sich auch die Frage, wer über Produktion, Investitionen und Gewinne entscheidet. Während das Dayton-Abkommen eine neue politische Ordnung schuf, entstand gleichzeitig eine neue Eigentumsordnung. Beide Entwicklungen verliefen parallel und beeinflussten sich gegenseitig.
Was dieser Wandel konkret bedeutete, zeigt die Geschichte der Waschmittelfabrik Dita in Tuzla. Der Betrieb gehörte über Jahrzehnte zu den prägenden Industrieunternehmen Bosniens. Nach der Privatisierung geriet das Unternehmen in eine existenzielle Krise. Die Produktion kam zum Erliegen, Löhne blieben aus und viele Beschäftigte verloren ihre Arbeit. Arbeiter*innen protestierten jahrelang gegen die Liquidierung des Betriebs. Als im Februar 2014 in Tuzla Massenproteste ausbrachen, gehörten Beschäftigte und ehemalige Beschäftigte von Dita zu ihren sichtbarsten Akteur*innen.
Die Geschichte nahm jedoch eine ungewöhnliche Wendung. Im Sommer 2015 gelang es den Beschäftigten, die Produktion nach mehr als drei Jahren Stillstand wieder aufzunehmen, später übernahm das bosnische Handelsunternehmen Bingo den Betrieb. Dita wurde dadurch nicht zum Gegenmodell dieser wirtschaftlichen Transformation. Gerade deshalb ist die Geschichte so aufschlussreich. Sie zeigt im Kleinen, was Begriffe wie Privatisierung, Deindustrialisierung und Eigentumsordnung im Alltag bedeuten können. Mit einem Betrieb verschwinden nicht nur Maschinen oder Bilanzen, sondern Einkommen, soziale Beziehungen, gewerkschaftliche Erfahrungen und häufig ein Stück lokaler Identität.
Der Internationale Währungsfonds beschreibt Bosnien und Herzegowina rückblickend als ein Land, das nach dem Krieg eine massive Deindustrialisierung erlebt habe. Zwischen 1990 und 2008 sank der Anteil von Schwer- und Leichtindustrie an der gesamten Wertschöpfung von rund 43 auf etwa 20 Prozent. Hinter solchen Zahlen stehen jedoch keine abstrakten Wirtschaftsindikatoren, sondern Biografien, Familien und ganze Städte.
Aus Kriegsschäden, dem Zerfall des jugoslawischen Wirtschaftsraums, Privatisierungen, institutioneller Fragmentierung und klientelistischen Strukturen entstand eine politische Ökonomie, deren Folgen sehr ungleich verteilt waren. Arbeitsmigration entwickelte sich zu einem zentralen Bestandteil dieser Ordnung und verbindet Bosnien und Herzegowina heute eng mit den wohlhabenderen Staaten Europas.
Wie eng Migration inzwischen mit der bosnischen Wirtschaft verflochten ist, zeigt die Menge der Rücküberweisungen aus dem Ausland. Nach Angaben der Weltbank entsprachen persönliche Rücküberweisungen im Jahr 2024 mehr als zehn Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Für viele Familien sind Einkommen längst grenzüberschreitend organisiert. Deutschland, Österreich und Slowenien profitieren dabei nicht nur von höheren Löhnen, sondern auch von Arbeitskräften, deren Ausbildung überwiegend in Bosnien und Herzegowina finanziert wurde. Für viele Familien bedeutet Auswanderung wirtschaftliche Sicherheit. Für das Land bedeutet sie zugleich den Verlust eines Teils jener Generation, die für seine langfristige wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung gebraucht würde.
Bosnien und Herzegowina ist deshalb nicht einfach ein wirtschaftlich schwacher Staat am Rand Europas. Das Land ist Teil einer ungleichen europäischen Arbeitsteilung. Kapital, Waren und Arbeitskräfte bewegen sich über Grenzen hinweg, die Kosten und Erträge dieser Mobilität sind jedoch ungleich verteilt. Wohlhabendere Staaten gewinnen qualifizierte Arbeitskräfte, während Bosnien und Herzegowina die demografischen und sozialen Folgen ihrer Abwanderung trägt.
Damit stellt sich eine Frage, die weit über Bosnien hinausweist: Woran misst sich der Erfolg einer Nachkriegsordnung? An der Abwesenheit von Krieg allein – oder auch daran, ob sie den Menschen eine Perspektive bietet, ihre Zukunft im eigenen Land aufzubauen? Frieden ist eine notwendige Voraussetzung. Dauerhaft tragfähig wird er jedoch erst dann, wenn eine Gesellschaft ihren Mitgliedern Gründe bietet, zu bleiben – und nicht vor allem Gründe, zu gehen.
Wenn die Aufsicht selbst zum Krisenfall wird
Lange beruhte die Autorität des Hohen Repräsentanten auf einer zentralen Voraussetzung: Trotz aller politischen Konflikte bestand unter den maßgeblichen internationalen Akteuren weitgehend Einigkeit darüber, dass die internationale Aufsicht ein notwendiger Bestandteil der bosnischen Nachkriegsordnung war. Dieser internationale Konsens ist heute brüchig geworden.
Bereits die Ernennung Christian Schmidts im Jahr 2021 machte deutlich, wie sehr sich das internationale Umfeld verändert hatte. Russland und China lehnten seine Ernennung mit der Begründung ab, sie sei nicht durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen bestätigt worden. Auch die Führung der Republika Srpska erkannte seine Legitimität nicht an und bestritt seine Befugnisse von Beginn an. Reuters berichtete damals ausführlich über den Konflikt um Schmidts Ernennung und die Einstellung der russischen Finanzierung des OHR. Damit wurde der Hohe Repräsentant zunehmend selbst Teil jener politischen Auseinandersetzungen, die er ursprünglich moderieren sollte.
Besonders kontrovers waren Schmidts Eingriffe nach den allgemeinen Wahlen am 2. Oktober 2022. Unmittelbar nach Schließung der Wahllokale änderte er das Wahlgesetz sowie Teile der Verfassungsordnung der Föderation Bosnien und Herzegowinas. Laut Begründung des OHR sollten dadurch künftige Blockaden bei der Regierungsbildung verhindert werden.
Die Auseinandersetzung reichte jedoch weit über diese einzelne Entscheidung hinaus. Der Hohe Repräsentant war nicht länger nur Schiedsrichter zwischen politischen Lagern, sondern selbst zu einem zentralen politischen Akteur geworden. Darin zeigt sich das demokratische Dilemma des Amtes besonders deutlich: Seine Eingriffe können politische Blockaden lösen und im Einzelfall schwerere Krisen verhindern. Gleichzeitig bleibt die grundsätzliche Frage bestehen, wie lange ein demokratisches System darauf angewiesen sein kann, dass im Konfliktfall eine nicht gewählte externe Instanz die letzte Entscheidung trifft.
Mit dem Ende von Christian Schmidts Amtszeit und dem Kurswechsel der USA hat diese Debatte eine neue Dimension erhalten. Drei Jahrzehnte lang wurde die internationale Aufsicht damit begründet, dass Bosnien und Herzegowina seine politischen Konflikte noch nicht eigenständig bewältigen könne. Heute wird über ihren Rückbau diskutiert – nicht unbedingt deshalb, weil diese Konflikte überwunden wären, sondern weil sich die internationale Machtordnung verändert hat.
Als das Dayton-Abkommen unterzeichnet wurde, befanden sich die Vereinigten Staaten und ihre europäischen Verbündeten auf dem Höhepunkt ihres internationalen Einflusses. Internationale Übergangsverwaltungen und weitreichende externe Eingriffe galten damals als selbstverständliche Instrumente der Friedens- und Staatsaufbaupolitik. Bosnien und Herzegowina wurde zu einem ihrer bekanntesten Beispiele. Drei Jahrzehnte später ist dieses Modell erheblich umstrittener. Russland und China stellen westlich geprägte Formen internationaler Aufsicht unter Berufung auf staatliche Souveränität infrage, auch wenn ihre eigene Außenpolitik kaum als konsequente Verteidigung des Selbstbestimmungsrechts anderer Staaten verstanden werden kann. Gleichzeitig wächst selbst innerhalb des westlichen Bündnisses die Skepsis gegenüber langfristigen internationalen Verwaltungsstrukturen. Die Krise des Hohen Repräsentanten erzählt deshalb nicht nur etwas über Bosnien und Herzegowina. Sie verweist möglicherweise auf das Ende einer historischen Epoche, in der westlich dominierte Institutionen mit großer Selbstverständlichkeit beanspruchten, politische Übergänge in anderen Staaten zu organisieren und zu überwachen.
Dennoch wäre es zu einfach, die internationale Nachkriegsordnung pauschal als gescheitert zu bezeichnen. Seit dem Dayton-Abkommen ist Bosnien und Herzegowina nicht erneut in einen Krieg zurückgefallen. Internationale Sicherheitspräsenz, die europäische Integrationsperspektive und die wirtschaftliche Verflechtung mit der Europäischen Union haben dazu ebenso beigetragen wie eine Gesellschaft, die die Gewalt der 1990er Jahre erlebt hat und keinen neuen Krieg will. Die entscheidende Frage lautet deshalb heute nicht mehr, wie ein Krieg beendet werden kann, sondern, wie aus einem stabilisierten Frieden eine demokratische und sozial tragfähige Ordnung entstehen kann – eine Ordnung, die nicht dauerhaft auf internationale Aufsicht angewiesen ist und ihren Bürger*innen eine reale Zukunftsperspektive bietet.
Was nach der Aufsicht bleibt
Vielleicht liegt genau hier die Grenze internationaler Übergangsverwaltungen. Sie können vielleicht erstmal Waffenstillstände absichern, Institutionen aufbauen, politische Blockaden überwinden und im äußersten Fall Entscheidungen erzwingen. Was sie nicht dauerhaft schaffen können, ist eine Gesellschaft, deren Mitglieder einen materiellen Grund haben, an ihre Zukunft im eigenen Land zu glauben.
Die soziale Frage ersetzt dabei die nationale Frage nicht. Ebenso wenig lässt sich die nationale Frage von den sozialen Verhältnissen trennen, in denen sie immer wieder politisch mobilisiert wird. Bosniens Konflikte lassen sich weder ausschließlich als ethnische Auseinandersetzungen noch allein als Verteilungskämpfe verstehen. Krieg, Vertreibung und ethnische Gewalt verschwinden nicht, wenn Löhne steigen. Ebenso wenig lässt sich das Land allein über Verfassungsmechanismen, Vetorechte oder ethnische Repräsentation erklären. Nationale, soziale und ökonomische Konflikte greifen ineinander. Politische Blockaden erschweren wirtschaftliche Entwicklung, wirtschaftliche Unsicherheit verstärkt klientelistische Abhängigkeiten und ein politisches System, das Repräsentation entlang ethnischer Kategorien organisiert, trägt zugleich dazu bei, diese Kategorien immer wieder politisch zu reproduzieren.
Deshalb reicht es nicht zu fragen, wie Bosnien und Herzegowina regiert werden soll. Ebenso wichtig ist die Frage, für wen diese Ordnung funktioniert. Wer besitzt Betriebe und Immobilien? Wer verfügt über sichere Arbeitsplätze? Wer ist auf politische Netzwerke angewiesen, um eine Stelle im öffentlichen Dienst zu erhalten? Wer kann sich eine Wohnung leisten und wer verlässt das Land, weil dort keine Zukunft mehr zu sehen ist?
Nach Angaben der Weltbank entsprachen persönliche Rücküberweisungen aus dem Ausland im Jahr 2024 mehr als zehn Prozent des bosnischen Bruttoinlandsprodukts. Für viele Familien ist das Einkommen längst grenzüberschreitend organisiert. Ein deutlicher Hinweis darauf, wie eng die wirtschaftliche Entwicklung des Landes inzwischen mit der Abwanderung seiner Arbeitskräfte verbunden ist.
Europa diskutiert seit fast drei Jahrzehnten darüber, wie Bosnien und Herzegowina regiert werden soll. Für viele Menschen im Land stellt sich jedoch eine viel unmittelbarere Frage: Lohnt es sich überhaupt noch zu bleiben?
Gerade darin liegt die historische Ironie der Dayton-Ordnung. Sie hat den Krieg beendet und wesentlich dazu beigetragen, dass Bosnien und Herzegowina nicht erneut in bewaffnete Konflikte zurückgefallen ist. Gleichzeitig entstand eine gesellschaftliche Entwicklung, in der viele Menschen ihre Zukunft zunehmend außerhalb des Landes suchen. Frieden wurde erreicht. Eine dauerhaft tragfähige gesellschaftliche Perspektive entstand dagegen nur für einen Teil der Bevölkerung. Der mögliche Rückzug der internationalen Aufsicht verändert dieses Grundproblem nicht. Der Hohe Repräsentant kann sein Amt aufgeben. Geschlossene Fabriken öffnen deshalb nicht wieder. Niedrige Löhne steigen nicht automatisch. Wohnungsprobleme verschwinden nicht. Klientelistische Strukturen lösen sich nicht von selbst. Auch die Abwanderung endet nicht mit dem Rückzug einer internationalen Institution.
Ein paar Tage später schreibt mir Michelle. Sie erzählt, dass sie am Montag ihr zweites Vorstellungsgespräch hat. Zum ersten Mal seit Wochen klingt sie optimistisch. Ich freue mich für sie. Menschen mit dreißig Jahren Berufserfahrung sollten nicht lange auf einen Neuanfang warten müssen. Dabei muss ich noch einmal an Bosnien und Herzegowina denken. Als das Dayton-Friedensabkommen 1995 unterzeichnet wurde, ging kaum jemand davon aus, dass die internationale Aufsicht drei Jahrzehnte später noch immer bestehen würde. Annex 10 des Dayton-Abkommens verstand den Hohen Repräsentanten ausdrücklich als Instrument zur Umsetzung des Friedensabkommens, nicht als dauerhafte Einrichtung der bosnischen Staatsordnung. Später formulierte der Friedensimplementierungsrat mit der sogenannten 5+2-Agenda die Voraussetzungen für die Schließung des Office of the High Representative. Bis heute gelten diese Bedingungen als nicht vollständig erfüllt. Gleichzeitig wird das Amt selbst zunehmend infrage gestellt. Die Vereinigten Staaten begründeten dies ausdrücklich mit einer Abkehr von der bisherigen Politik des langfristigen internationalen Nation Building. Der anschließende Streit zwischen Washington und den europäischen Mitgliedern des Friedensimplementierungsrats über die Nachfolge macht deutlich, dass inzwischen nicht mehr nur über eine Person gestritten wird. Zur Debatte steht die Zukunft der internationalen Aufsicht selbst.
Vielleicht lautet die eigentliche Frage deshalb heute nicht mehr, wann Bosnien und Herzegowina ohne den Hohen Repräsentanten auskommen wird. Sie lautet, ob eine Nachkriegsordnung, die den Frieden gesichert hat, auch jene gesellschaftlichen Voraussetzungen geschaffen hat, auf denen sich dieser Frieden dauerhaft tragen lässt. Oder ist die eigentliche Besonderheit dieses Landes nicht, dass der Krieg so lange nachwirkt, sondern dass aus einer Ordnung, die als Übergang für die Nachkriegszeit geschaffen wurde, politische Normalität geworden ist?
